Αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας με την «επιφάνεια»

Του Στρατή Στρατήγη

Στην εισήγησή μου, θα επικεντρωθώ στην αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου μέσω του θεσμού της επιφάνειας. Κατ’ αρχάς, περιορίζομαι σε μία σύντομη περιγραφή του θεσμού. Με την επιφάνεια, το Δημόσιο δεν πουλάει το έδαφος της ακίνητης περιουσίας του, παρέχει όμως ένα εμπράγματο δικαίωμα, σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα, να κατασκευάζουν κτίσματα επί και υπό το έδαφος δημόσιου κτήματος, που δεν θα τους ανήκει κατά κυριότητα, αλλά θα ασκούν στο εν λόγω κτίσμα τις εξουσίες που παρέχει το δικαίωμα της κυριότητας (για παράδειγμα, την παροχή υποθήκης) για συμβατικά καθορισμένο χρόνο. Μετά την παρέλευσή του, επανέρχεται η πλήρης κυριότητα στο Δημόσιο, επαυξημένη με ό,τι κατασκεύασε στο έδαφος ο επιφανειούχος. Το Δημόσιο μπορεί ή να επανασυστήσει επιφάνεια επί του ακινήτου που του επανήλθε με υψηλότερο αντάλλαγμα ή να αλλάξει πχ. για περιβαλλοντικούς ή πολιτιστικούς λόγους τη χρήση του.

Ο θεσμός της επιφάνειας που υπήρχε στο δίκαιό μας πριν από τον ΑΚ του 1946, επαναφέρθηκε μόνο για τα ιδιωτικά ακίνητα του Δημοσίου, με το κεφάλαιο Γ’ (άρθρο 18 έως 26) του Ν3986/2011 στον εφαρμοστικό νόμο του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Πολιτικής, που ίδρυσε συγχρόνως με τα άρθρα 1 επ. και το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ). Στο άρθρο 2 παράγραφος 4 του νόμου ορίζεται ότι «στο Ταμείο μεταβιβάζονται και περιέρχονται χωρίς αντάλλαγμα (α) κινητές αξίες εταιρειών, (β) περιουσιακής φύσης δικαιώματα κλπ., (γ) ακίνητα», και στο άρθρο 5 ότι «η αξιοποίηση των περιουσιακών στοιχείων του Ταμείου διενεργείται με κάθε πρόσφορο τρόπο και κατά προτίμηση με α) πώληση, β) σύσταση εμπράγματων δικαιωμάτων (όπως η επιφάνεια), γ) μεταβίβαση εμπράγματων δικαιωμάτων, δ) εισφορά τους σε ανώνυμες εταιρείες και στη συνέχεια πώληση των μετοχών που προκύπτουν, ε) τιτλοποίηση απαιτήσεων».

Κατά την άποψή μου, ο προσφορότερος τρόπος αξιοποίησης είναι η ίδρυση από το ΤΑΙΠΕΔ μίας θυγατρικής Ανωνύμου Εταιρείας Συμμετοχών (Ηolding Company), κάτω από την οποία θα υπάρξει μία σειρά Εταιρειών Ειδικού Σκοπού, γνωστές διεθνώς με το αγγλικό τους ακρωνύμιο SPV, που σχηματικά θα εμφανίζεται σε διάγραμμα ως εξής:

Η πρόταση αυτού του τρόπου αξιοποίησης προέρχεται από άρθρο του οικονομολόγου κ. Δημήτρη Βερροιόπουλου, μέλους του ΔΣ του ΙΟΒΕ, στο τεύχος 63 της «Ελληνικής Οικονομίας» το Μάρτιο του 2011. Μετά το Ν3986 τον Ιούλιο πέρυσι, συνεργαστήκαμε με τον κ. Βερροιόπουλο για νομικά θέματα και διατυπώθηκε μία λεπτομερής πρόταση δημιουργίας αυτής της ΑΕ Συμμετοχών του ελληνικού Δημοσίου με το όνομα Ελληνικό Στρατηγικό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΣΤΑ) (Hellenic Strategic Growth Fund - HSGF) και του τρόπου διάρθρωσής του, που στείλαμε σε όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς.

Προτείνω τη δημιουργία, υπό την εποπτεία του ΤΑΙΠΕΔ, ειδικής εταιρείας συμμετοχών, ενός fund, δηλαδή, μόνο για τα ακίνητα του Δημοσίου, που θα μπορούσε να ονομαστεί Εθνικό Στρατηγικό Ταμείο Ανάπτυξης Ακινήτων (ΕΣΤΑΝΑ) (Hellenic Strategic Real Estate Growth Fund - HSREGF). Θα ήταν μέτοχος των διάφορων SPV ακινήτων του Δημοσίου, είτε άμεσα μέσω μετοχών σε αυτά πχ. της Ελληνικό ΑΕ, είτε έμμεσα μέσω συμμετοχής σε SPVs ομοειδών ομάδων ακινήτων, όπως το παράδειγμα με τα διατηρητέα ακίνητα του ΥΠΠΟΤ στην Πλάκα στο παραπάνω διάγραμμα.

Το Ταμείο θα διαχειρίζεται το χαρτοφυλάκιο του ΕΣΤΑΝΑ και θα διαθέτει με τοπικούς ή διεθνείς διαγωνισμούς κατά περίπτωση: ή μετοχές (εάν στην κατά περίπτωση SPV εισφέρεται το ίδιο το εμπράγματο δικαίωμα επιφάνειας) ή δικαίωμα επιφάνειας επί ακινήτων. Ετσι, προφυλάσσεται αφενός η ακίνητη περιουσία του Δημοσίου από την πώλησή της σε εποχή κρίσης, αυξάνεται η αξία της σταδιακά και διατηρείται για τις μελλοντικές γενιές, και αφετέρου προτείνεται ένα συνηθισμένο, κατανοητό σχήμα και για επενδυτές και για τις διεθνείς αγορές.

Παράλληλα, δημιουργείται χαρτοφυλάκιο τίτλων και δικαιωμάτων, και άρα μια συνολική αξία μεγαλύτερη της αξίας των επιμέρους. Η δημιουργία χαρτοφυλακίου προσφέρει επίσης τη δυνατότητα μεταφοράς μικρότερου κινδύνου από περιουσιακά στοιχεία υβριδικής φύσης, πχ. αεροδρόμια και λιμάνια που ως κέντρα διεθνούς διαμετακομιστικού εμπορίου μπορούν να έχουν μικρότερο κίνδυνο, από τον κίνδυνο του κράτους (Country Risk), το οποίο θα είναι για αρκετά χρόνια ακόμη ιδιαίτερα υψηλό για τη χώρα μας μετά την απαξίωση των δανείων της. Αυτό βέβαια είναι έργο εξειδικευμένων και διεθνώς αναγνωρισμένων διαχειριστών και εκτιμητών χαρτοφυλακίων που θα αποτιμήσουν την αξία της μεταφοράς και θα προτείνουν το βέλτιστο τελικό περιεχόμενο του χαρτοφυλακίου.

Δημιουργούμε επίσης δύο πόλους προσέλκυσης επενδύσεων και ανάπτυξης: ένα στη βάση και ένα στην κορυφή, και βεβαίως πεδίο για μεγαλύτερη χρήση χρηματοοικονομικών προϊόντων.

Επενδυτές ενός τέτοιου σχήματος θα μπορούσαν να είναι στο μεν επίπεδο των επιμέρους ακινήτων στρατηγικοί επενδυτές μέσω της απόκτησης μετοχών σε SPV ή δικαιωμάτων επιφάνειας. Στο επίπεδο του ΕΣΤΑΝΑ θα μπορούν να επενδύσουν επενδυτικά funds εν γένει, συμπεριλαμβανομένων ενδεχομένως και Κρατικών Επενδυτικών Ταμείων (Sovereign Wealth Funds), συνταξιοδοτικών ταμείων κλπ., ακόμη και το επενδυτικό κοινό σε περίπτωση μελλοντικής εισαγωγής του ΕΣΤΑΝΑ σε οργανωμένη χρηματιστηριακή αγορά.

Η αξιοποίηση των ακινήτων του Δημοσίου με το θεσμό της επιφάνειας μπορεί να καταστήσει οικονομικά ελκυστικότερες τις σχετικές επενδύσεις για τους επενδυτές. Στην ουσία, εφόσον δεν μπορούμε υπό τις παρούσες συνθήκες να ελέγξουμε ή να μειώσουμε το ρίσκο της χώρας (και άρα την υψηλή απόδοση που θα απαιτήσει κανείς για να επενδύσει), μπορούμε μέσω της επιφάνειας να μειώσουμε το κόστος επένδυσης για τον επενδυτή χωρίς να ζημιώνεται στο ελάχιστο, αλλά αντίθετα να ωφελείται μακροπρόθεσμα, όπως προκύπτει από τη φύση του δικαιώματος, η χώρα μας.