Οι προσδοκίες, η ουσία και οι προοπτικές των ΣΔΙΤ

Του Κώστα Βουσβούνη

Εάν ένας συγκεκριμένος θεσμός αποτέλεσε αντικείμενο σε περισσότερα από 1.500 άρθρα στις τρεις μεγαλύτερες σε κυκλοφορία ημερήσιες εφημερίδες πολιτικού περιεχομένου και σε περισσότερα από 1.500 άρθρα στη μεγαλύτερη σε κυκλοφορία εφημερίδα οικονομικού περιεχομένου στη σχετικά μικρή διάρκεια ζωής του από το 2005, τότε σίγουρα πρόκειται για κάτι ιδιαίτερα σημαντικό. Προς επίρρωση των ανωτέρω έρχονται και τα τέσσερα κατά μέσο όρο ετήσια συνέδρια αφιερωμένα αποκλειστικά στην προώθηση του θεσμού στην Ελλάδα και την παρουσίαση των σχετικών εξελίξεων.

Ομως, από τα γεγονότα προκύπτει κάτι διόλου ασύνηθες για τα ελληνικά δεδομένα, ότι δηλαδή πολλαπλάσιες ανθρωποώρες έχουν αφιερωθεί στις συζητήσεις γύρω από το θεσμό παρά στην αξιοποίησή του.

Μετά από έξι χρόνια δημιουργίας του νομοθετικού πλαισίου, ένα μόνο έργο ΣΔΙΤ (Σύμπραξη Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα) υλοποιείται, το οποίο ανατέθηκε τον Απρίλιο του 2009 (συγκεκριμένα, το έργο των επτά πυροσβεστικών σταθμών κατασκευαστικού αντικειμένου περίπου 20 εκατ. ευρώ, το οποίο έχει αναλάβει κοινοπραξία που πλέον αποτελείται από την εταιρεία Γαντζούλας ΑΤΕ και χρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και την EFG Eurobank Ergasias), ενώ για τέσσερα ακόμη έχουν αναδειχθεί προσωρινοί ανάδοχοι. Επίσης, αρκετοί διαγωνισμοί είναι σε εξέλιξη.

Σίγουρα, η πρόοδος που έχει επιτευχθεί δεν είναι αυτή που ανέμεναν οι υπεύθυνοι μετά την ψήφιση του νομοθετικού πλαισίου για τις ΣΔΙΤ το 2005 ή μετά την ανακοίνωση καταλόγου έργων ύψους 2,65 δισ. ευρώ στο τέλος του 2007, με ρυθμό ανάθεσης, σύμφωνα με τον τότε σχεδιασμό, έξι έργων κατά έτος.
Οι ΣΔΙΤ αφορούν στην υλοποίηση έργων δημόσιου συμφέροντος μεσαίου μεγέθους (κατά το νόμο, προϋπολογισμού συνήθως έως 200 εκατ. ευρώ, αλλά ουσιαστικά κατά μέσο όρο 40 εκατ. ευρώ) από ιδιώτες επενδυτές μέσω μακροπρόθεσμων συμβάσεων σχεδιασμού, κατασκευής, χρηματοδότησης, λειτουργίας και συντήρησης. Υπό προϋποθέσεις μπορεί να έχουν σημαντικότατα οφέλη για την κοινωνία, το Δημόσιο και τους ιδιώτες. Ομως, οι ΣΔΙΤ δεν αποτελούν ένα «πολυεργαλείο» κατάλληλο για όλες τις αναπτύξεις και τις ανάγκες του δημόσιου τομέα. Τα οφέλη προκύπτουν μόνον όταν η παραγωγικότητα και η ευελιξία του ιδιωτικού τομέα εφαρμόζονται σε έργα που είναι απαραίτητα για το κοινωνικό σύνολο και όπου ο ιδιωτικός τομέας παρέχει ουσιαστικές για το έργο υπηρεσίες στο βάθος της περιόδου εκμετάλλευσης των 25 συνήθως ετών και όχι μόνο κατά την κατασκευή του.

Είναι γεγονός ότι αρκετά από τα έργα που σχημάτισαν τον κατάλογο του 2007 ήταν είτε τεχνικά ανώριμα, είτε πολυτελή και μάλλον περιττά, είτε ακατάλληλα για να προσελκύσουν το ενδιαφέρον επενδυτών. Ισως το μέγεθος του καταλόγου να είχε περισσότερη αξία από την ποιότητα του περιεχομένου του ή η προετοιμασία των έργων να αποδείχτηκε πιο δύσκολη από ό,τι αναμενόταν. Οι σύμβουλοι που ανέλαβαν να συνδράμουν τις αναθέτουσες Αρχές προέκυψαν κυρίως από μειοδοτικούς διαγωνισμούς, ενώ οι συμβάσεις τους δεν παρείχαν ιδιαίτερα κίνητρα για την εξασφάλιση της τελικής επιτυχίας του εγχειρήματος. Οι αναθέτουσες Αρχές και οι υπηρεσιακοί παράγοντες, από την πλευρά τους, υποδέχτηκαν το θεσμό με ανάμεικτα συναισθήματα, καθώς από τη μία πλευρά και με δεδομένη την έλλειψη κρατικών πόρων αποτελούσε μία διέξοδο για την υλοποίηση των σχεδίων τους και την κάλυψη των αναγκών τους, από την άλλη, όμως, έθεσε υπό αμφισβήτηση πρακτικές που είχαν διαμορφωθεί και λειτουργούσαν επί δεκαετίες, γεγονός που προκάλεσε αντίδραση, φόβο και δυσπιστία.

Η ουσιαστική διαφορά μεταξύ ΣΔΙΤ και δημόσιων έργων για μία αναθέτουσα Αρχή είναι ότι δεν είναι πλέον αυτή υπεύθυνη για την ανάθεση ενός μεγάλου αριθμού κατακερματισμένων συμβάσεων για σχεδιασμό, προμήθεια υλικών ή πραγματοποίηση εργασιών, τις οποίες στο παρελθόν συντόνιζε και τις οποίες μπορούσε να αντιμετωπίσει διαχρονικά με αρκετή ευελιξία και χωρίς ουσιαστικά να μπορούν να γίνουν εμφανείς οι τυχόν συνολικές υπερβάσεις σε προϋπολογισμούς και χρονοδιαγράμματα ή οι αστοχίες στην ποιότητα του τελικού αποτελέσματος. Με τις ΣΔΙΤ τα έργα πρέπει να είναι σαφώς προσδιορισμένα πριν από την ανάθεση, με ώριμες άδειες και ξεκάθαρες προδιαγραφές. Επίσης, η παρακολούθηση του έργου ακολουθεί διαφορετική και περισσότερο τυπική και αυστηρή διαδικασία που εξασφαλίζεται από την παρουσία των δανειστών που αναλαμβάνουν στην ουσία τον κίνδυνο της ορθής υλοποίησης του έργου.

Ταυτόχρονα, ο ιδιωτικός τομέας, από την πλευρά του, δεν μπόρεσε να αντισταθεί στην προσφιλή πρακτική της προσφυγής σε ενστάσεις και άλλα ένδικα μέσα που αφορούσαν στην κατακύρωση αποτελεσμάτων διάφορων σταδίων των διαγωνισμών τόσο για την ανάδειξη συμβούλων, όσο και για την ανάδειξη αναδόχων στα έργα ΣΔΙΤ, αναδεικνύοντας την έλλειψη εμπιστοσύνης που υφίσταται σταθερά μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα στις διαδικασίες ανάθεσης έργων.

Η εμπειρία από την υλοποίηση του πρώτου έργου ΣΔΙΤ είχε δύο όψεις. Αν και συγκεκριμένα στελέχη τόσο του ιδιωτικού, όσο και του δημόσιου τομέα κατέβαλαν σημαντικές προσπάθειες, ώστε να ξεπερνιούνται εμπόδια που τυχόν προέκυπταν, οι γραφειοκρατικές και συνήθως ανελαστικές διαδικασίες και προσεγγίσεις του δημόσιου τομέα σε συνδυασμό με την έλλειψη σχετικής εμπειρίας από τον ιδιώτη δημιούργησαν αρκετά προβλήματα και καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση του έργου, ενώ απέδειξαν ότι οι ΣΔΙΤ θέλουν προσοχή και οργανωμένη προσέγγιση για την αντιμετώπισή τους.

Σε επόμενα έργα που δημοπρατήθηκαν ή δημοπρατούνται, οι αναθέτουσες Αρχές, εξειδικεύοντας το γενικό νομοθετικό πλαίσιο, προσπάθησαν να μεταβάλουν την κατανομή κινδύνων σε βάρος των ιδιωτών. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με τις πολύ μικρές και σε κάποιο βαθμό άστοχες διευκολύνσεις που παρασχέθηκαν, ώστε οι επιπτώσεις της παρούσας οικονομικής συγκυρίας να μπορούν να απορροφηθούν από τα επιχειρηματικά σχέδια των διαγωνιζόμενων κοινοπραξιών και να διατηρηθούν τα έργα αυτά οικονομικά βιώσιμα, φαίνεται να αποτελούν το σημαντικότερο λόγο για την καθυστέρηση ολοκλήρωσης της ανάθεσης επόμενων έργων. Παράλληλα, οι τράπεζες, αν και θεωρούν θετικό στοιχείο την ύπαρξη σταθερών χρηματοροών που υπόσχονται καλά μελετημένα έργα ΣΔΙΤ, πλέον αξιολογούν με ολοένα αυξανόμενο σκεπτικισμό την προοπτική ομαλής καταβολής των αμοιβών διαθεσιμότητας που αποτελούν τη μοναδική πηγή εξυπηρέτησης των δανείων σε βάθος 20 ετών από φορείς του Δημοσίου ή και το Δημόσιο το ίδιο.

Ταυτόχρονα, λαμβάνουν υπόψη και τους περιορισμούς από την έλλειψη ρευστότητας και την ανάγκη βελτιστοποίησης στη διάθεση των κεφαλαίων τους. Πρέπει βέβαια να σημειωθεί ότι ξένες τράπεζες και ξένοι επενδυτές δεν έχουν ουσιαστικά εμπλακεί στο θεσμό μέχρι σήμερα, γεγονός που δυσχεραίνει την εξεύρεση των απαιτούμενων κεφαλαίων.

Είναι λοιπόν προφανές ότι δεν υπάρχει ένας βασικός λόγος ή κάποιος υπεύθυνος για την όχι τόσο θετική εξέλιξη στην υλοποίηση έργων βάσει ενός θεσμού που έχει δυνητικά πολλαπλά οφέλη, ιδίως τη συγκεκριμένη χρονική περίοδο, τα οποία αναγνωρίζει τόσο η Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, όσο και ο ιδιωτικός τομέας (τράπεζες και επενδυτές). Τα έργα ΣΔΙΤ, όπως και άλλα έργα υποδομών που έχουν ανατεθεί με τη μέθοδο της παραχώρησης, είναι ιδιαίτερα σημαντικά για τη χώρα, καθώς, χωρίς να επιβαρύνουν το δημόσιο χρέος, δημιουργούν θέσεις εργασίας στη διάρκεια της μελέτης, της κατασκευής, της παρακολούθησης και της παροχής υπηρεσιών κατά την περίοδο λειτουργίας, αναπτύσσοντας χρήσιμες υποδομές, με πολλαπλασιαστική επίδραση στο ΑΕΠ. Επιπρόσθετα, τυχόν ατέλειες του γενικού νομοθετικού πλαισίου διορθώνονται σταδιακά ύστερα από παρεμβάσεις των αρμόδιων πολιτικών υπευθύνων, όπως με την πρόσφατη τροπολογία για τη ρύθμιση της διαδικασίας επιστροφής ΦΠΑ σε έργα ΣΔΙΤ. Η πρώτη σύμβαση σύμπραξης (σύμβαση ανάθεσης του έργου ΣΔΙΤ) αποτελεί ένα σχετικά ισορροπημένο πλαίσιο κατανομής των κινδύνων, ενώ είναι δυνατόν, αξιοποιώντας την τεχνογνωσία και την εμπειρία των εμπλεκόμενων μερών, να βελτιστοποιηθεί με περιορισμένες παρεμβάσεις.

Σε αυτό το πνεύμα, η αγορά αναμένει, για παράδειγμα, τα έργα διαχείρισης απορριμμάτων και το έργο για την εγκατάσταση συστήματος συλλογής εισιτήριων στα μέσα μαζικής μεταφοράς, ώστε να αναθερμανθεί το επενδυτικό και τραπεζικό ενδιαφέρον με έργα πρωτοποριακά που συμβάλλουν αποφασιστικά στη μεγιστοποίηση του οφέλους του κοινωνικού συνόλου. Βασική προϋπόθεση, όμως, για την επιτυχή υλοποίηση νέων ΣΔΙΤ είναι η προσέλκυση ξένων επενδυτών και τραπεζών, η αποκατάσταση δημοσιονομικής σταθερότητας και αξιοπιστίας, καθώς και των συνθηκών ρευστότητας στην εγχώρια τραπεζική αγορά.