Διαπιστώσεις και προτάσεις για ένα νέο αναπτυξιακό και κοινωνικό πρότυπο

Του Γιάννη Στουρνάρα

Η τρέχουσα δύσκολη οικονομική και κοινωνική συγκυρία οφείλεται πρωτίστως:

Α) Στην κατάρρευση του αναπτυξιακού και κοινωνικού προτύπου της χώρας, η οποία επί 35 συναπτά έτη δαπανά ετησίως 5%-10% περίπου περισσότερα από ό,τι παράγει, κυρίως μέσω της αλόγιστης επέκτασης ενός αναποτελεσματικού, ισοπεδωτικού, κομματοκρατούμενου και διαχειριστικά εντόνως ελλειμματικού κράτους. Το διαρκές και μεγάλο έλλειμμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών οφείλεται σχεδόν εξολοκλήρου στο διαρκές -άλλοτε μικρό και άλλοτε μεγάλο, συνήθως, όμως, μεγάλο- έλλειμμα του δημόσιου τομέα.

Β) Στο παράδοξο της κοινωνικής πολιτικής στην Ελλάδα: υψηλές κοινωνικές δαπάνες ως ποσοστό % του ΑΕΠ, κοντά στο 25%, όσο περίπου και στην υπόλοιπη ευρωζώνη, συνυπάρχουν με ένα σχετικά (με την υπόλοιπη ευρωζώνη) υψηλό ποσοστό φτώχειας, περίπου 20%. Συνοπτικά, τα αίτια είναι τα εξής: σπατάλη της τάξης των αρκετών δισ. ευρώ το χρόνο στις κύριες συντάξεις (πχ. 30.000 μη απογραφέντες συνταξιούχοι ΙΚΑ), υψηλό ποσοστό αναπηρικών συντάξεων, μεγάλη εισφοροδιαφυγή, «ευγενή» ταμεία που χορηγούν υψηλές συντάξεις χωρίς αντίστοιχες εισφορές, αλόγιστη συνταγογράφηση φαρμάκων, κρατικά νοσοκομεία χωρίς διπλογραφικά λογιστικά συστήματα και μηχανοργάνωση, κρατικά περιφερειακά νοσοκομεία που λειτουργούν με πληρότητα κάτω του 50%, υπερτιμολόγηση αναλώσιμων ιατρικών υλικών και συσκευών, έλλειψη συστημάτων ελέγχου, διοίκησης και οργάνωσης, συνδιοίκηση με συνδικάτα, υψηλά ποσοστά κέρδους φαρμακείων.

Γ) Στην υψηλή παράνομη φοροδιαφυγή, αλλά και τη νόμιμη φοροαποφυγή λόγω των ποικίλων εξαιρέσεων, των φοροαπαλλαγών χωρίς κοινωνικό περιεχόμενο, του λαθρεμπορίου καυσίμων (και εξαιτίας του «διπλού» φόρου), του ειδικού καθεστώτος ΦΠΑ στα νησιά, των καθυστερήσεων στην εκδίκαση υποθέσεων φοροδιαφυγής -και τελικά, λόγω της έλλειψης επαρκούς πολιτικής βούλησης για την πάταξη του φαινομένου.

Δ) Στις υψηλές αμυντικές δαπάνες (λόγω του περιβάλλοντος ασφαλείας αλλά και της έλλειψης συντονισμού -διακλαδικότητας- μεταξύ των τριών όπλων, καθώς και της απουσίας μεταρρυθμίσεων στην οργάνωση και λειτουργία των ενόπλων δυνάμεων).

Ε) Στην αναποτελεσματική διαχείριση πληθώρας δημόσιων επιχειρήσεων και οργανισμών (ΔΕΚΟ), στις οποίες το Δημόσιο χορηγούσε αφειδώς κρατικές εγγυήσεις που συνήθως κατέπιπταν, αυξάνοντας το δημόσιο χρέος, καθώς και στην αναποτελεσματική διαχείριση εκατοντάδων δήμων και κοινοτήτων, αλλά και δημοτικών επιχειρήσεων.

ΣΤ) Στην απώλεια διαρθρωτικής ανταγωνιστικότητας, κυρίως λόγω των περιορισμών που επιβάλλει το Δημόσιο στην επιχειρηματική δραστηριότητα και τις επενδύσεις, των κλειστών επαγγελμάτων και αγορών, γενικότερα όμως λόγω της κοινωνικής αποστροφής που έχει δημιουργηθεί γύρω από τις έννοιες ανταγωνισμός, αξιοκρατία, ανταγωνιστικότητα, αριστεία, δημιουργικότητα, επιχειρηματικότητα και παραγωγικότητα.

Η χρονική συγκυρία της ελληνικής κρίσης οφείλεται στην αποκάλυψη της πραγματικής διάστασης του προβλήματος, στην κατάρρευση της Lehman Brothers, η οποία οδήγησε σε επανατιμολόγηση των χρηματοπιστωτικών κινδύνων διεθνώς, αλλά και στη μη έγκαιρη λήψη των κατάλληλων μέτρων από την ελληνική κυβέρνηση.

Αποτέλεσμα των ανωτέρω παραγόντων είναι ο αποκλεισμός της Ελλάδας από τις διεθνείς χρηματοπιστωτικές αγορές και η επιβίωσή της μόνο χάρη στα δάνεια που λαμβάνει από τις χώρες-μέλη της ευρωζώνης, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ).

Η κρίση επεκτείνεται, όμως, και σε άλλες χώρες-μέλη της ευρωζώνης, με αποτέλεσμα το ευρώ να βρίσκεται σε κίνδυνο. Για την επιβίωσή του απαιτείται ριζική αλλαγή των κανόνων της ευρωζώνης σε τρεις κατευθύνσεις: την έκδοση ευρωομόλογου, το ρόλο της ΕΚΤ, η οποία θα πρέπει να δρα και ως ύστατος δανειστής (lender of last resort), καθώς και τη δημοσιονομική ενοποίηση.

Το σημερινό δίλημμα για την Ελλάδα είναι το ακόλουθο: παραμονή στην ευρωζώνη και ανάταξη της οικονομίας ή επιστροφή στη δραχμή και οικονομική/κοινωνική καταστροφή; Η σωστή απάντηση είναι προφανώς η ανάταξη μέσα στην ευρωζώνη, με ένα νέο αναπτυξιακό και κοινωνικό πρότυπο. Πρέπει να δούμε την κρίση ως ευκαιρία: να γκρεμίσουμε το παλιό και να χτίσουμε το καινούργιο.

Το νέο αναπτυξιακό πρότυπο πρέπει να διακρίνεται από εξωστρέφεια, αξιοκρατία, κίνητρα, ανταγωνισμό, ανταγωνιστικότητα, δημοσιονομική πειθαρχία μέσω περιορισμού των δαπανών, άνοιγμα κλειστών αγορών και επαγγελμάτων, υψηλότερες ιδιωτικές και δημόσιες επενδύσεις, ιδιωτικοποιήσεις και αξιοποίηση της αδρανούς δημόσιας περιουσίας. Κύριο χαρακτηριστικό της συνολικής ζήτησης του νέου αναπτυξιακού προτύπου είναι 15% χαμηλότερη κατανάλωση ως προς το ΑΕΠ, 15% υψηλότερες εξαγωγές και επενδύσεις ως προς το ΑΕΠ. Κύριο χαρακτηριστικό της συνολικής προσφοράς του νέου αναπτυξιακού προτύπου είναι η παραγωγή προϊόντων και υπηρεσιών υψηλότερου τεχνολογικού περιεχομένου και ποιότητας, πλησιέστερα στη διεθνή ζήτηση, καθώς και η έμφαση στο «τρίγωνο της γνώσης»: παιδεία, έρευνα και ανάπτυξη, καινοτομία. Η στροφή προς το νέο αναπτυξιακό πρότυπο απαιτεί, πρώτον, την ενίσχυση της καινοτόμου επιχειρηματικότητας, την άρση των αντικινήτρων στις επενδύσεις και τη δημιουργία ευνοϊκού επιχειρηματικού περιβάλλοντος, την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας στη βάση μιας διαφανούς εταιρικής σχέσης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, και τέλος, την προσέλκυση ξένων κεφαλαίων, κυρίως μέσω των ιδιωτικοποιήσεων.

Το νέο κοινωνικό πρότυπο πρέπει να διακρίνεται από ίσες ευκαιρίες με έμφαση στην ίση πρόσβαση σε δημόσια αγαθά υψηλής ποιότητας (δημόσια παιδεία, υγεία), δίκαιο φορολογικό σύστημα με καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, δημιουργία διχτυού προστασίας με ανακατανομή κοινωνικών δαπανών: από τη φοροδιαφυγή, τη σπατάλη στην υγεία, την άμυνα, τις ΔΕΚΟ, την τοπική αυτοδιοίκηση και τις υψηλές συντάξεις των «ευγενών ταμείων» (τα οποία, παρεμπιπτόντως, πρέπει να μετατραπούν σε ταμεία καθορισμένων εισφορών με παράλληλη ενίσχυση του λεγόμενου «τρίτου πυλώνα») προς επιδόματα ανεργίας μεγαλύτερης διάρκειας, προς δαπάνες επανεκπαίδευσης εργαζομένων και προς την εγκαθίδρυση ελάχιστου εισοδήματος για την καταπολέμηση της φτώχειας. Πρέπει να προωθήσουμε άμεσα το μετασχηματισμό του κοινωνικού κράτους με έμφαση στην ενίσχυση και αναβάθμιση των μηχανισμών σχεδιασμού και διοίκησης, με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και την καλύτερη στόχευση των πολιτικών, έτσι ώστε να απευθύνονται σε εκείνους που έχουν πραγματικά ανάγκη. Οι πόροι που διατίθενται πρέπει να έχουν τα ανάλογα αποτελέσματα. Δεν αρκεί πλέον να νομοθετούμε οριζόντια μέτρα στήριξης. Είναι κρίσιμο να εφαρμόσουμε μια ενεργή διαχείριση της κοινωνικής πολιτικής. Να αξιολογούμε και να επανασχεδιάζουμε με βάση τα αποτελέσματα. Στην ουσία, χρειαζόμαστε ένα νέο κοινωνικό συμβόλαιο: περισσότερο ανταγωνισμό, ευελιξία και κινητικότητα, αλλά συγχρόνως ένα δικαιότερο και αποτελεσματικότερο κοινωνικό κράτος.

Το νέο κοινωνικό πρότυπο πρέπει να υποβοηθήσει την κινητικότητα του εργατικού δυναμικού. Περίπου 10%-15% του εργατικού δυναμικού πρέπει να μετακινηθεί από κλάδους εσωστρεφείς, που στηρίζονται στην εγχώρια ζήτηση, προς κλάδους παραγωγής διεθνώς εμπορεύσιμων αγαθών και υπηρεσιών, δηλαδή προς κλάδους που παράγουν εξαγώγιμα προϊόντα και υπηρεσίες, καθώς και υποκατάστατα εισαγόμενων προϊόντων και υπηρεσιών. Αν η μετακίνηση αυτή αφεθεί εξολοκλήρου στις δυνάμεις της αγοράς, θα έχει ως αποτέλεσμα υψηλή ανεργία, παρά τις πρόσφατες ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας που διευκολύνουν την κινητικότητα. Το επιχείρημα αυτό θέτει επί τάπητος το ρόλο των κοινωνικών εταίρων και του κράτους.
Μπορούμε να αντλήσουμε μαθήματα από τη διεθνή εμπειρία και κυρίως από το πλέον αποτελεσματικό κοινωνικό πρότυπο του κόσμου, το σκανδιναβικό. Τέσσερα χαρακτηριστικά του σκανδιναβικού προτύπου «ευελιξία-ασφάλεια» είναι χρήσιμα για τη μετάβαση από το τρέχον αναπτυξιακό και κοινωνικό πρότυπο στο επόμενο.

  • Πρώτον, η ευελιξία, η οποία δεν είναι ιδιότητα των αγορών, αλλά γνώρισμα του ανθρώπινου δυναμικού, που διαθέτει μόρφωση, επιμορφώνεται σε διαρκή βάση, μπορεί να μετακινηθεί, να εργάζεται με ευέλικτα συμβόλαια και με συμβάσεις μερικής απασχόλησης, να στηρίζεται σε κοινωνικές υποδομές και υπηρεσίες πρόνοιας, αξιοπρεπή επιδόματα ανεργίας (ασφάλεια), και σε ένα ενιαίο και βιώσιμο ασφαλιστικό σύστημα που δεν εμποδίζει τη μετακίνηση των εργαζομένων από κλάδο σε κλάδο ή από επιχείρηση σε επιχείρηση.
  • Δεύτερον, ο ενδεικτικός οικονομικός και κοινωνικός προγραμματισμός στον οποίο οι στόχοι και τα μέσα επίτευξής τους (μεταξύ των οποίων και οι διαρθρωτικές αλλαγές) τίθενται σε μακροχρόνιο ορίζοντα, είναι αντικείμενο κοινωνικού διαλόγου και της μέγιστης δυνατής κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης. Δηλαδή, οι όποιες αλλαγές που εξυπηρετούν μακροπρόθεσμους στόχους και είναι απαραίτητες για την προσαρμογή σε νέα συγκριτικά πλεονεκτήματα αποτελούν μέρος ενός συνεκτικού προγράμματος.
  • Τρίτον, το αναδιανεμητικό φορολογικό σύστημα, το οποίο στις σκανδιναβικές χώρες δεν έχει αποτελέσει τροχοπέδη στην οικονομική ανάπτυξη και την ανταγωνιστικότητα.
  • Τέταρτον, η ισχυρή θεσμική συγκρότηση, το κράτος δικαίου και η δικαιοσύνη, το αποτελεσματικό εκπαιδευτικό σύστημα, τα οποία, μαζί με το αποτελεσματικό κοινωνικό κράτος, έχουν δημιουργήσει ισχυρό αίσθημα εμπιστοσύνης μεταξύ των πολιτών και του κράτους, αλλά και μεταξύ των κοινωνικών εταίρων.
  • Εκτός από το σκανδιναβικό κοινωνικό πρότυπο, μαθήματα μπορούν να αντληθούν και από το γερμανικό «κοινωνικό συμβόλαιο» προσαρμογής της αγοράς εργασίας (Kurzarbeit) στην κρίση του 2008-2009: μείωση ωρών εργασίας με αντίστοιχη μείωση μισθού, χωρίς απολύσεις, με κρατική παρέμβαση για την ενίσχυση της απασχόλησης (πχ. μείωση εισφορών κοινωνικής ασφάλισης).

Τέλος, μαθήματα μπορούν να αντληθούν και από άλλα διεθνή παραδείγματα κοινωνικής προσαρμογής σε κρίσεις. Στις χώρες της Λατινικής Αμερικής, οι οικονομικές κρίσεις της δεκαετίας του 1980 διήρκεσαν πολύ, διότι οι κοινωνικές ομάδες προσπάθησαν να επιρρίψουν το κόστος της κρίσης η μία στην άλλη, σε συνθήκες κοινωνικής σύγκρουσης. Αντίθετα, στις χώρες της νοτιοανατολικής Ασίας η κρίση του τέλους της δεκαετίας του 1990 διήρκεσε λίγο, επειδή οι κοινωνικές ομάδες συνεννοήθηκαν μεταξύ τους με το συντονισμό του κράτους και μοίρασαν το κόστος της κρίσης σε κλίμα κοινωνικής συναίνεσης.

Τι δεν πρέπει να κάνει το σύγχρονο κοινωνικό κράτος;

  • Το κράτος δεν πρέπει να επιδιώκει την ικανοποίηση κοινωνικών στόχων μέσω του κρατισμού, δηλαδή μέσω παρωχημένων πολιτικών προσλήψεων στο δημόσιο τομέα, δημιουργίας κρατικών επιχειρήσεων και στρεβλών ελέγχων τιμών. Οι παραγωγικές διαδικασίες και ο μηχανισμός της αγοράς πρέπει να υπακούουν σε κριτήρια αποτελεσματικότητας, ενώ η κοινωνική πολιτική πρέπει να ασκείται με τους τρόπους που προαναφέρθηκαν, ιδιαίτερα μέσω της παροχής υψηλής ποιότητας κοινωνικών υπηρεσιών, του φορολογικού συστήματος και των κοινωνικών επιδομάτων και μεταβιβάσεων. Η προσπάθεια επίτευξης κοινωνικών στόχων μέσω του κρατισμού οδηγεί σε σπατάλη πόρων. Δεν μπορούμε επίσης να αγνοούμε ότι η τεχνολογική πρόοδος έχει αλλάξει τα δεδομένα στο χώρο των άλλοτε αποκαλούμενων «φυσικών μονοπωλίων». Στο παρελθόν, η τεχνολογία δεν επέτρεπε τον ανταγωνισμό σε αρκετές από αυτές τις υπηρεσίες (πχ. τηλεπικοινωνίες, μεταφορές), λόγω του υψηλού κόστους υποδομής και της έλλειψης εναλλακτικών μεθόδων παροχής υπηρεσιών, γεγονός που σήμερα σε μεγάλο βαθμό δεν ισχύει.
  • Ο παρεμβατικός και ρυθμιστικός ρόλος του κράτους είναι απαραίτητος, εξασφαλίζοντας υγιείς συνθήκες ανταγωνισμού, θέτοντας προδιαγραφές ποιότητας και ασφάλειας, προστατεύοντας το περιβάλλον, εποπτεύοντας τις αγορές και μεριμνώντας για την ευστάθειά τους, ειδικά εκείνων του χρηματοπιστωτικού και ασφαλιστικού τομέα. Tα αίτια της κρίσης θέτουν ουσιαστικά ζητήματα εποπτείας, συντονισμού και εταιρικής διακυβέρνησης. Δεν πρέπει, όμως, να αντληθούν λανθασμένα συμπεράσματα και να επιστρέψουμε ή να επιμείνουμε σε μορφές κρατισμού που έχουν αποδειχτεί αναποτελεσματικές και ατελέσφορες. Τα πολιτικά κόμματα και ιδιαίτερα αυτά της κεντροαριστεράς, δεν έχουν αντιληφθεί ότι τα ζητήματα εποπτείας και ελέγχου του χρηματοπιστωτικού συστήματος είναι σήμερα τα πλέον κρίσιμα, ενώ το κράτος απέτυχε, με ορισμένες σπάνιες εξαιρέσεις, ως επιχειρηματίας και ως ιδιοκτήτης τραπεζών και επιχειρήσεων.
  • Ουδείς εχέφρων μπορεί να ισχυριστεί ότι το κράτος δεν έχει ρόλο σήμερα. Απλά ο ρόλος του δεν πρέπει να είναι αυτός του επιχειρηματία. Το κράτος πρέπει κατ’ αρχάς να ενισχύσει τον επιτελικό του ρόλο που συνίσταται στη χάραξη αναπτυξιακής στρατηγικής σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα, στην οργάνωση έρευνας και ανάπτυξης, στην ομαλή λειτουργία των αγορών και του ανταγωνισμού, στην εξασφάλιση της ευστάθειας, της φερεγγυότητας και της ορθής εταιρικής διακυβέρνησης του χρηματοπιστωτικού τομέα με την άντληση των κατάλληλων μαθημάτων από την τρέχουσα κρίση, καθώς και στον έλεγχο επιχειρήσεων που λειτουργούν κάτω από συνθήκες φυσικού μονοπωλίου ή παράγουν δημόσια αγαθά. Επιπρόσθετα, το κράτος πρέπει να διαδραματίζει πρωτεύοντα ρόλο στην αποτελεσματική (δηλαδή, με χαμηλό κόστος) παροχή ποιοτικών κοινωνικών υπηρεσιών, στις οποίες περιλαμβάνονται η παιδεία, η κοινωνική ασφάλιση, η πρόνοια και η υγεία. Στο πλαίσιο αυτό, το κοινωνικό κράτος πρέπει να υποβοηθά τη μετάβαση από το ένα αναπτυξιακό πρότυπο στο επόμενο, ελαχιστοποιώντας το βραχυπρόθεσμο κόστος μετάβασης (το οποίο οφείλεται στην έλλειψη πλήρους κινητικότητας των συντελεστών της παραγωγής -και ιδιαίτερα της εργασίας- και στην υστέρηση προσαρμογής των δεξιοτήτων των εργαζομένων στις αλλαγές της τεχνολογίας και στα νέα συγκριτικά πλεονεκτήματα της χώρας) και παρέχοντας τη «γέφυρα» μεταξύ του βραχυπρόθεσμου κόστους και του μακροπρόθεσμου οφέλους.

Η Ελλάδα πρέπει να παρουσιάσει το δικό της δεκαετές αναπτυξιακό πρόγραμμα, το οποίο πρέπει, μεταξύ άλλων, να περιέχει τους κλάδους που παρουσιάζουν δυναμικά συγκριτικά πλεονεκτήματα, τους τομείς στους οποίους θα γίνουν επενδύσεις και ποσοτικοποίηση των ωφελειών που θα προέλθουν από τις διαρθρωτικές αλλαγές που πραγματοποιούνται σήμερα και από την αξιοποίηση της κρατικής περιουσίας. Με τον τρόπο αυτό θα σηματοδοτήσει ότι έχει σχέδιο εξόδου από την κρίση και ότι διαθέτει μέσα, για να επιτύχει τους στόχους της. Διαθέσιμες οικονομικές έρευνες δείχνουν ότι το τετράπτυχο: α) πόροι ΕΣΠΑ μαζί με ιδιωτικές επενδύσεις, β) αξιοποίηση κρατικής περιουσίας και ιδιωτικοποιήσεις, γ) δημοσιονομική πειθαρχία με μείωση κρατικής σπατάλης, και δ) απελευθέρωση αγορών, επαγγελμάτων και άρση των εμποδίων στις επενδύσεις και την επιχειρηματική δραστηριότητα, παρέχει ένα επαρκές πλαίσιο για την ανάταξη της οικονομίας. Για να μην μείνει, όμως, αυτό το τετράπτυχο ως άσκηση επί χάρτου, πρέπει να εξασφαλιστούν συνθήκες υλοποίησής του. Οπου η δημόσια διοίκηση αδυνατεί να το υλοποιήσει, πρέπει η κυβέρνηση να χρησιμοποιήσει τις υπηρεσίες του ιδιωτικού τομέα -μέσω outsourcing.

Το μεγαλύτερο ίσως πρόβλημα της επόμενης περιόδου είναι η διαχείριση των πολιτικών προσδοκιών. Ευρύτερα κοινωνικά στρώματα πλήττονται από την κρίση, την ανεργία, τις περικοπές και τα φορολογικά μέτρα. Οι άνεργοι προσεγγίζουν το 20%. Η μεσαία τάξη δεν έχει πλέον τη δυνατότητα να χρησιμοποιεί, όπως παλαιότερα, τις υπηρεσίες εκπαίδευσης και υγείας του ιδιωτικού τομέα. Θα διεκδικήσει το μερίδιό της στα δημόσια αγαθά που μέχρι τώρα στήριζε με τους φόρους που κατέβαλε αλλά δεν απολάμβανε. Σήμερα, απαιτείται ένας ριζικός μετασχηματισμός του κράτους με επικέντρωση στον πυρήνα του: στις επιτελικές, εποπτικές και κοινωνικές λειτουργίες. Ας σχεδιάσουμε αυτό το μετασχηματισμό τώρα, εφαρμόζοντας τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις με συστηματικότητα. Εάν το πράξουμε, η οικονομική κρίση θα μετατραπεί σε ευκαιρία. Εάν δεν το πράξουμε, η οικονομική κρίση θα μετατραπεί σε βαθιά και μακροχρόνια κοινωνική κρίση.